Ein Brief aus der Ukraine
Der Verfassungsblog hat einen Brief aus der Ukraine veröffentlicht, geschrieben von Julia Kyrychenko und und Anton Chyrkin. Sie ist Vorstandsmitglied des Zentrums für Politik- und Rechtsreform und Mitglied des Vorstands, Expertin und Leiterin der “group on the constitutional reform of the Reanimation Package of Reforms” und spezialisiert auf Fragen der Wahl- und Referendumsgesetzgebung, er, PhD, ist Experte für Verfassungsrecht und Rechtsreform, Assistenzprofessor an der University Kharkiv.
VON JULIA KYRYCHENKO & ANTON CHYRKIN
Heute vor zwei Jahren hat Russland seinen groß angelegten Angriffskrieg gegen die Ukraine gestartet. Seitdem kämpft unser Land um seine Demokratie. Die Bedingungen hierfür könnten kaum extremer sein. Seit 1945 war keine Demokratie auf dem europäischen Kontinent ähnlichen Herausforderungen ausgesetzt wie die Ukraine.
Unter den Bedingungen eines tobenden Krieges haben die Menschen in der Ukraine ihre Widerstandsfähigkeit und ihr Engagement für den Kampf um Freiheit und Unabhängigkeit unter Beweis gestellt. Auch unser Verwaltungssystem hat seine Fähigkeit bewiesen, bei seiner Praxis weiterhin demokratischen Grundsätzen zu folgen.
Die ukrainische Demokratie hält an den Grundsätzen der Verfassung fest, trotz feindlicher Handlungen, trotz laufender Militäroperationen. Sowohl die europäische Identität des ukrainischen Volkes als auch die Unumkehrbarkeit unseres europäischen und euro-atlantischen Weges sind in der Verfassung festgeschrieben. Dieser Vektor zeigt sich auch in dem Status der Ukraine als Beitrittskandidat für die Europäische Union und ihrer Umsetzung relevanter EU-Anforderungen. Daneben hat die ukrainische Regierung im Februar 2024 den Aktionsplan zur Umsetzung der Empfehlungen der Europäischen Kommission genehmigt.
Diese Fortschritte wurden durch die bewaffnete Verteidigung unserer Demokratie durch das ukrainische Volk ermöglicht.
Wir, zwei Expert:innen für Verfassungsrecht aus der Ukraine, möchten den zweiten Jahrestag des russischen Großangriffs dazu nutzen, um in unserem “Brief aus der Ukraine” vom Stand der ukrainischen Demokratie zu berichten und wie sie in diesen herausfordernden Zeiten bestehen kann.
Parlament und Präsident
Trotz militärischer Risiken setzt das ukrainische Parlament seine Arbeit auch unter Bedingungen des Kriegsrechts fort und führt nahezu alle seine verfassungsmäßigen Funktionen aus. Das Parlament hat zahlreiche bedeutende Gesetze verabschiedet: Neben Gesetzgebung in militärischen, humanitären und sozialen Bereichen hat das Parlament auch Gesetze im Zusammenhang mit der europäischen Integration verabschiedet.
Auch der Präsident der Ukraine übt seine Befugnisse weiterhin gemäß der ukrainischen Verfassung aus. Gemäß Artikel 102, Absätze zwei und drei, dient der Präsident als Garant für die staatliche Souveränität und territoriale Integrität der Ukraine, die Einhaltung der Verfassung sowie als Garant der Rechte und Freiheiten der ukrainischen Bürger.
Der Präsident stellt auch sicher, dass der ukrainische Kurs in Richtung einer vollen EU- und NATO-Mitgliedschaft fortgesetzt wird. In seiner Rolle als oberster Befehlshaber der Streitkräfte (Artikel 106, Absatz 17, Teil eins der Verfassung) priorisiert der Präsident zurzeit die Verteidigung der Ukraine und den Schutz ihrer staatlichen Souveränität.
Wahlen im Krieg: Weder praktisch noch verfassungsrechtlich möglich
Einige spekulieren nun, dass es der ukrainischen Regierung an Legitimität mangele, da keine Wahlen abgehalten wurden. Was ist hierauf zu entgegnen? Unsere Antwort ist klar: Seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs hat sich keine Demokratie in Europa einer vergleichbaren Herausforderung wie die Ukraine ausgesetzt gesehen. Es gibt nahezu keine praktische Erfahrung, wie die Tätigkeit öffentlicher Behörden unter solchen Bedingungen geregelt werden kann – sei es auf Ebene des einfachen Rechts oder des Verfassungsrechts.
Nach ukrainischem Recht waren die Wahlen zum Parlament für den 29. Oktober 2023 angesetzt. Allerdings legt Artikel 19 des Gesetzes der Ukraine “Über den rechtlichen Status des Kriegsrechts” fest, dass Parlaments-, Präsidentschafts- und Lokalwahlen in Zeiten des Kriegsrechts untersagt sind.
Endet die Amtszeit des Parlaments (Verkhovna Rada), während Kriegsrecht gilt, regelt Artikel 83 Abs. 4 der Verfassung, dass dessen Befugnisse bis zum Tag der ersten Sitzung der neu gewählten Verkhovna Rada nach Aufhebung des Kriegsrechts verlängert werden. Auch die meisten ausländischen Verfassungen enthalten ähnliche Bestimmungen.
Mit Blick auf die Präsidentschaftswahlen in der Ukraine legt die Verfassung fest, dass reguläre Präsidentschaftswahlen am letzten Sonntag im März eines jeden fünften Jahres der Amtszeit des Präsidenten stattfinden. Unter friedlichen Umständen hätten die Wahlen daher am 31. März 2024 stattfinden sollen. Das Parlament hätte sie dafür spätestens bis zum 21. Dezember 2023 anberaumt.
Unter dem derzeit geltenden Kriegsrecht werden die nächsten Präsidentschaftswahlen jedoch nicht nach diesem Zeitplan stattfinden. Um ein Machtvakuum zu verhindern und Kontinuität zu gewährleisten, ist Artikel 108 der Verfassung aktiviert worden, wonach der amtierende Präsident seine Befugnisse behält, bis ein neu gewählter Präsident nach den ersten Nachkriegswahlen sein Amt übernimmt. Wahlen in Zeiten des Kriegsrechts sind nach verfassungsrechtlichen wie den einfachrechtlichen Bestimmungen des Wahlrechts daher nicht möglich. Doch auch jenseits rechtlicher Überlegungen gilt es zu beachten, dass zurzeit schlicht kein öffentliches Bedürfnis für Wahlen inmitten des Kriegs besteht.
Die obigen Argumente rechtfertigen es daher nicht nur aus verfassungsrechtlicher Perspektive, die Amtszeiten von Parlament und Präsident zu verlängern, solange Kriegsrecht gilt. Beides dient auch dem Schutz der ukrainischen Demokratie.
Justiz und Selbstverwaltung: Unter Druck, aber funktionsfähig
Auch die Justiz arbeitet weiterhin im Einklang mit der Verfassung. Institutionen der Justiz haben sich verbessert und diesbezügliche Empfehlungen der Europäischen Kommission werden umgesetzt.
2023 wurde ein kompetitives Auswahlverfahren für das Verfassungsgericht der Ukraine eingeführt. Auch dies stellt die Nachhaltigkeit der ukrainischen Demokratie unter Beweis. Ebenso wird die Ernennung von Richtern des Verfassungsgerichts erstmals in der Geschichte der Ukraine unter Einbeziehung internationaler Experten erfolgen. Kandidaten werden auf Grundlage ihrer Kompetenzen und moralischen Standards bewertet. Ebenfalls im Jahr 2023 haben sowohl der Hohe Rat der Justiz als auch die Hohe Qualifikationskommission der Richter der Ukraine ihre Tätigkeit wieder aufgenommen.
Und schließlich arbeitet auch die lokale Selbstverwaltung in der Ukraine unter Bedingungen extremen Drucks weiter. Vor dem russischen Großangriff hat die Dezentralisierungsreform der Ukraine von 2014 einige positive Ergebnisse hervorgebracht (allerdings sind die Fortschritte seit 2019 ins Stocken geraten).
Nachdem das Kriegsrecht verhängt wurde, mussten Militärverwaltungen eingerichtet werden, die die Verantwortung für die lokale Selbstverwaltung in bestimmten Gebieten übernahmen. Doch gleichzeitig hat das System lokaler Selbstverwaltung als Grundpfeiler des Verfassungsstaates auch unter Kriegsrecht Bestand; es bleibt funktionsfähig und interagiert mit den Regierungsorganen. Besonders bemerkenswert ist dabei, dass es kommunale Behörden waren, die zu Beginn des Krieges die Verantwortung für die territoriale Verteidigung und die Unterbringung von Binnenvertriebenen übernahmen.
Ein gutes Beispiel für die Arbeit kommunaler Behörden in diesen Zeiten ist Kharkiv, eine Stadt mit über einer Million Einwohnern nahe der Frontlinie. Trotz der Nähe zur russischen Grenze und ständigem Beschuss bleibt die lokale Selbstverwaltung in der Stadt und der Region funktionsfähig und reagiert auf die Bedürfnisse der lokalen Bevölkerung. So gab es etwa eine Initiative lokaler Behörden, unterirdische Vorschulen und Schulen zu bauen und zu betreiben, die unter Bedingungen nahezu täglichen Beschusses weiterhin im Präsenzunterrichtsformat betrieben werden. Bedauerlicherweise gab es aber auch Fälle, in denen der Staat bestimmte Einschränkungen für die lokale Selbstverwaltung verhängt hat, etwa bezüglich der Haushaltsbefugnisse oder der Haushaltseinnahmen.
Die militärische Aggression Russlands gegen die Ukraine hat aber auch eine sehr interessante Tatsache offenbart: Das ukrainische Volk hat sein Rechtsbewusstsein unter Beweis gestellt. In Anbetracht des Risikos, ihre Staatlichkeit zu verlieren, ist die ukrainische Nation einen neuen, ungeschriebenen Gesellschaftsvertrag eingegangen. Inhalt dieses Vertrages ist die Einheit und der gemeinsame Kampf gegen den Feind. Dass die grundlegenden Prinzipien unserer verfassungsmäßigen Ordnung trotz der militärischen Aggression geschützt werden, bezeugt all dies. Der Kampf geht jedoch weiter.
Dass die ukrainische Staatlichkeit seit dem 24. Februar 2022 überlebt hat und die Behörden weiterhin funktionieren, ist zweifellos ein Zeugnis für das Heldentum des ukrainischen Militärs, der Freiwilligen und der Nation als Ganzes.
Wir hoffen, dass unser Brief einen Eindruck davon vermittelt, wie widerstandsfähig unsere Demokratie ist – und dass sie kämpft.
Beenden möchte wir diesen Brief jedoch mit dem Ausdruck unserer Dankbarkeit: Wir danken allen Armeeangehörigen und wir danken unseren Kollegen und Rechtswissenschaftlern Volodymyr Nesterovych und Roman Kuybida, die seit über zwei Jahren ihre Heimat gegen die Russische Föderation verteidigen.
Kyiv/Kharkiv, 24. Februar 2024